遏制土地流轉(zhuǎn)背后的牟利沖動(dòng)
發(fā)表于：2011-05-27 09:11
河北省香河縣的重大土地違規(guī)事件，成為最近一段時(shí)間以來(lái)在此方面反響最大的案例。多名官員被免職或撤職，一些開(kāi)發(fā)商的建設(shè)項(xiàng)目被叫停――事情的善后與發(fā)展，正沿著一條被整治的道路有序行進(jìn)。
在第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)昨天的社論里，我們追問(wèn)了一句：還有多少土地在被“以租代征”？很明顯，在每年違法用地案件高達(dá)數(shù)萬(wàn)起的背景下，香河縣事件怎么可能成為孤案呢？由于利益的驅(qū)使，不少地方政府充當(dāng)違法主角，這是一起又一起相似違法案例一再發(fā)生的最主要因素。
香河縣的土地違規(guī)事件，已經(jīng)造成了相當(dāng)可觀的損失，這體現(xiàn)在各個(gè)方面。地方政府自然是“丟了孩子又折兵”；大量不能復(fù)耕的土地，也是損失之一；被套入案子中的開(kāi)發(fā)商，原本是圖謀利益而來(lái)，現(xiàn)在多少又有些受害者的意味。當(dāng)然，最不能被忽略的一個(gè)重要人群，即是在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村”的名義下土地被征的農(nóng)民。
在土地流轉(zhuǎn)的利益格局中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，基本上沒(méi)有什么談判權(quán)。不論是在香河縣，還是在其他地方，皆是如此。也正因此，香河縣政府以所謂的公共利益為名，輕而易舉地就將農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)、包裝成永久性建設(shè)用地。這樣的違規(guī)土地流轉(zhuǎn)行為，既造成了土地資源的大量浪費(fèi)，也往往直接造成對(duì)農(nóng)民利益的侵害。
我們必須再提出一些問(wèn)題：在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利模糊不清的情形之下，在地方政府經(jīng)營(yíng)土地與管理土地職能合一的制度框架之下，土地流轉(zhuǎn)背后的地方牟利沖動(dòng)如何能夠真正抑制？農(nóng)民起碼的博弈能力與合法利益該如何得到維護(hù)？當(dāng)前，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)引發(fā)的社會(huì)沖突日益呈上升趨勢(shì)，這其中又包含著較為嚴(yán)重的土地腐敗問(wèn)題。
僅從香河縣的問(wèn)題看，這一次違規(guī)、違法占用的土地至少4000多畝。如果再看一些全國(guó)性的數(shù)據(jù)，更可知土地流轉(zhuǎn)背后隱含著多么強(qiáng)烈的地方獲利沖動(dòng)。2007年前的十年，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)年均增長(zhǎng)14%。2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與開(kāi)發(fā)企業(yè)的合力推動(dòng)下，目前全國(guó)已累計(jì)流轉(zhuǎn)1.7億畝以上的土地，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的12%。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率同創(chuàng)新高，是一個(gè)值得重視的現(xiàn)實(shí)。
按照現(xiàn)行的政策，政府對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)擁有行政壟斷權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁曾分析過(guò)這種壟斷權(quán)對(duì)地方行政主體競(jìng)相經(jīng)營(yíng)土地的刺激作用。在征用農(nóng)地成本往往較為低廉的情況下，這個(gè)成本與批租土地收益間相當(dāng)大的差額成為政府經(jīng)營(yíng)土地的紅利。如果土地是“無(wú)償劃撥”的話，則“劃撥”與二級(jí)城市土地市值之間的差額顯示出“劃撥權(quán)”的租值。
顯然，無(wú)論地方政府對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地作何處理，處理結(jié)果中都隱含著某一種收益，且也存在著各種土地腐敗的空間。而要遏制土地流轉(zhuǎn)背后的牟利沖動(dòng)，除了事后問(wèn)責(zé)等制度壓力之外，一個(gè)很重要的路徑，就是要改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的體制，甚至打破政府流轉(zhuǎn)農(nóng)地的行政壟斷權(quán)。市場(chǎng)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，需要深入探索。
學(xué)者巴澤爾曾云：離開(kāi)了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭(zhēng)相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)。市場(chǎng)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制，事實(shí)上當(dāng)與土地所有權(quán)交給農(nóng)民的探索結(jié)合在一起。這在真正惠及農(nóng)民的同時(shí)，也將最終打破政府壟斷包辦土地的局面。
在土地產(chǎn)權(quán)制度變革未有明顯突破的情形下，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中如何維護(hù)農(nóng)民的應(yīng)得利益，這是另外一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。到目前為止，各地對(duì)征地補(bǔ)償?shù)乃竭€是偏低的。諸多已經(jīng)出現(xiàn)的沖突一再表明，這個(gè)事情若處理得不好，就不僅是一個(gè)關(guān)乎公平的問(wèn)題，更有可能為將來(lái)更多的社會(huì)問(wèn)題埋下隱患。
去年底發(fā)布的中國(guó)社科院公布的《2011年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書(shū)，曾警示偽城市化犧牲農(nóng)民利益。諸如香河縣這樣的土地流轉(zhuǎn)，正是偽城市化的典型案例。要避免新一輪的土地流轉(zhuǎn)成為卑劣的“圈地運(yùn)動(dòng)”，一則需要提高征地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄋ?，二是需要建立、完善被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障的制度。
其實(shí)，遏制土地流轉(zhuǎn)背后的地方政府牟利沖動(dòng)與強(qiáng)化對(duì)被征地農(nóng)民的利益保障，是一個(gè)硬幣的兩面。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中利益損害的狀況再也不能繼續(xù)下去，土地流轉(zhuǎn)制度也需要在整治中進(jìn)一步完善、健全。
