李鐵專訪：未來土地制度的改革將會被倒逼進行
發(fā)表于：2011-05-10 10:01
“我相信土地制度會調整，現(xiàn)在的房價就直接危及到中國的土地制度。要降低房價，就必須降低開發(fā)成本。成本最低的，是農(nóng)民自主開發(fā)?！?br />
李鐵，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。5月5日，在第二屆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇上接受《財經(jīng)網(wǎng)》記者專訪時，他如此表示。
他認為，中國的土地制度、戶籍制度使農(nóng)民介入城市化進程，農(nóng)民工享受和城市居民同等福利及轉化為城市居民等問題，面臨著非常嚴重的政策障礙。而“讓農(nóng)民進城要尊重其自身意愿，土地不能被作為進城的附加條件?！?br />
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：和國外相比，您認為在中國進行農(nóng)民自主型城市化的障礙是什么？
李鐵：中國國情的特殊性是土地制度和戶籍制度，第一農(nóng)民不能自由進城落戶； 第二在土地轉換過程中存在著一定的制度障礙，農(nóng)民的土地不能獲得進入城市開發(fā)的平等權益。這是中國和其他國家在土地城市化過程中的最大的區(qū)別。
中國1956年以前土地是私有的，之后農(nóng)村土地集體化，1959年后開始實行戶籍制度，80年代城市土地國有化。五六十年間的歷史已經(jīng)形成固化的土地利益關系，體現(xiàn)在幾個方面：首先，城市開發(fā)占用了大量的農(nóng)民土地。如果回到原點，怎樣清償從改革開放以來形成的這條最大利益鏈？這是很難逆轉的事情。其次，現(xiàn)在已經(jīng)形成了既得的利益關系，比如說地方財政，是城市發(fā)展的重要資金來源，如何改變，涉及到城市的財政利益問題。。
但最核心的問題是，從改革開放到現(xiàn)在中國提高了國際競爭力，這其中有科技因素、市場因素，但最重要的原因是“兩個低價獲取，一個犧牲”。
第一個“低價獲取”指戶籍制度把農(nóng)民強制性限制在農(nóng)村，以此為企業(yè)和城市發(fā)展獲得了廉價農(nóng)村勞動力。
第二個“低價獲取”是地方政府多年來都是壓低土地價格來為企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)及地產(chǎn)商發(fā)展創(chuàng)造條件，降低他們的投資成本。雖然提供了許多勞動機會，但也使收入差距拉大。用低價的土地和低價的勞動力，形成了中國企業(yè)的國際競爭優(yōu)勢。
“犧牲”就是環(huán)境的犧牲，粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式對中國環(huán)境造成了一些不可修復的破壞。
目前這樣的土地制度，為國家和城市的社會發(fā)展做出了很大貢獻。但也導致收入分配的差距擴大。從土地出讓金到壓低土地價格，為工業(yè)化和地產(chǎn)開發(fā)形成財富積累。錢沒有回到農(nóng)民手里。這是不合理的現(xiàn)象。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：十二五期間是否會出現(xiàn)土地制度上的調整？
李鐵：中央一些政策，特別是十七屆三中全會對土地制度未來的改革已作了明確界定。比如說拆遷問題，現(xiàn)在明確了按市場價補償，這相對于過去按農(nóng)產(chǎn)品(17.05,-0.45,-2.57%)價格、多年平均水平或政府任意定價等補償方式，發(fā)生了根本性的變化。這意味著承認了農(nóng)民的土地至少在補償上。和城里的土地拆遷價格一樣。同時，在某種程度上也限制了對農(nóng)村土地惡意侵占、強占現(xiàn)象。
最近一些地方曾經(jīng)進行改革嘗試，比如重慶、成都試點，開始推行“脫了衣服進城”，即戶改時農(nóng)民要交地。而中央精神明確強調了農(nóng)民進城不用交地，叫穿衣戴帽進城。我們不能以土地換戶口、土地換保障，這樣的時代已經(jīng)過去了。第一，讓農(nóng)民進城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作為進城的附加條件。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：您怎么看待“地票制度”？
李鐵：土地地票制度源于增減掛鉤，即城市建設用地增加和農(nóng)村集體建設用地減少掛鉤，這是一個針對耕地保護解決地方發(fā)展用地的特殊政策。
重慶試驗地票制度，從原來是點對點的土地置換，變成重慶市域范圍內的土地增減掛鉤，并通過地票交易所來實施。其合理的成分是仍按著土地掛鉤的基本原則來施行，但其不合理的之處有二：
第一、中央的政策是非常明確的，要在縣域以內實行。重慶試點則已超出這個范圍。第二，地票制度實際還是給農(nóng)民補償，補償價格較低，這種補償是不對等的，與土地的真實價格存在差距。如果土地用來作地產(chǎn)開發(fā)，中間環(huán)節(jié)的談判價格可能被開發(fā)商或地方政府拿走了，在農(nóng)民補償上還是有失公平的。
從某種程度上來說，地票制度是要讓遠郊區(qū)的農(nóng)民受益。近郊區(qū)開發(fā)過程中在土地置換時遇到了很大的麻煩，近郊區(qū)農(nóng)民對土地期望值很高，因此談判、拆遷的社會成本就高。重慶就把遠郊區(qū)土地拿來開發(fā)，遠郊區(qū)農(nóng)民的土地預期價格相對比較低，補償成本也較低。
因此。到目前為止，重慶在地票制度上的探索和中央的政策還存在一定差距。第一，重慶地票制度的施行還是應該封閉運行。第二、在此探索過程中怎樣去更多地保障農(nóng)民的基本權益，這是地票交易中存在的問題。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：小產(chǎn)權房被承認合法的可能性有多大？
李鐵：開發(fā)用的小產(chǎn)權房國務院是明令禁止的。目前小產(chǎn)權房主要是兩類：第一類是農(nóng)民在自己建設用地上蓋的經(jīng)營型用房，這是屬于自用的。比如北京郊區(qū)的鄭各莊，是用村里的集體用地來建，但在規(guī)劃上、土地管理法上沒有合法程序。再如廣東的出租房，有集體建，有農(nóng)民個人建，也是沒有產(chǎn)權的，但已經(jīng)形成了一種經(jīng)營型用房、經(jīng)營型用地模式。目前來講，還沒有明確法律來界定這類小產(chǎn)權房。畢竟，過去允許過對農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開發(fā)上，可以有一定經(jīng)營型用地。
另一類已經(jīng)超出了自用范疇，即把一份農(nóng)村集體開發(fā)的土地拿去作商品房出售。對此中央已經(jīng)發(fā)出明確的禁令，但現(xiàn)在在管理和制裁措施上還有待進一步落實。問題在于，住房的需求是有的，但有幾個環(huán)節(jié)沒有做到位。第一，要甄別小產(chǎn)權房是在集體建設用地還是農(nóng)地上建的。第二，如果在集體建設用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《規(guī)劃法》等一系列制度履行合法手續(xù)。第三，如果沒有經(jīng)過合法程序而進行出售，是否導致了大量逃稅行為，雖然集體和買房者受益了，但國家受損。而且這種交易對于買房者也存在很大風險。第四，如果允許蓋小產(chǎn)權房，那就意味著所有的農(nóng)村都可以蓋，很容易突破我國建設用地征地指標限制，無法保證18億畝耕地紅線。同時這種土地占用是不可逆轉的，因為不是拿地來種糧食，而是蓋房子。一旦放開口，很難遏制。
在小產(chǎn)權房問題上存在很多爭論，有人認為農(nóng)民有權去自己搞開發(fā)，但我認為中國已經(jīng)為城市發(fā)展、城市規(guī)劃付出了很大的代價，再因為小產(chǎn)權房形成星羅棋布的地產(chǎn)開發(fā)形勢，恐怕將付出更大的代價。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：您在會上提出了對城中村的市場化改造，應該怎樣去理解呢？
李鐵：如果在規(guī)劃允許的情況下，可以考慮農(nóng)民集體用地通過合法手段進入一級市場，來享受公平的開發(fā)權益。畢竟兩種土地所有制的轉換，權益應該是平等的，而現(xiàn)在是不平等的。一旦這個問題解決，農(nóng)民可以自主地進行和參與城市開發(fā)，平等地和開發(fā)商談判，加大社會矛盾的強制拆遷現(xiàn)象就不會再發(fā)生了。也從原來土地利益單向流進開發(fā)商腰包，變成農(nóng)民能共同分享，改變了收入分配兩極化格局。
至于城中村改造模式存在兩種狀況，一是仍然通過拆遷的方式；二是放任管理。我還是希望在尊重農(nóng)民自主開發(fā)的前提下，把長期的收益權交還給農(nóng)民，城中村的改造一定能夠成功。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：深圳小產(chǎn)權房規(guī)模太大，是否政府也就默認了其存在的合法性？
李鐵：深圳小產(chǎn)權房的形成是因為在深圳的早期城市開發(fā)過程中，留給了郊區(qū)農(nóng)村集體一塊自主經(jīng)營性用地，這塊地沒有轉換土地集體所有權的性質
問題是這塊土地的未來是不確定的，既沒有列入城市規(guī)劃，又在城市邊緣，因此，所有在這塊地上蓋房的村莊都知道很可能面臨拆遷。而既然當時意識到拆遷以面積作補償，建房者就會盡可能地以低成本擴大面積，但就不能顧及質量，這就使房子越蓋越簡陋、粗放。隨著越多的農(nóng)民工進城，租房需求越來越大，使得這些臨建性粗放性用房面向外來人口形成了低成本的經(jīng)營性用房。房子不夠那就再加蓋樓層。對房主來說是實現(xiàn)容量擴張、面積擴大，保證最佳經(jīng)營效果。但由于成本較低，面向低收入外來人口，存在著大量的安全隱患，形象也十分丑陋。
這種現(xiàn)象的發(fā)生是因為制度設計不合理所致。這些小產(chǎn)權房已經(jīng)脫離了自住房概念，形成了資產(chǎn)性收益，變成農(nóng)民重要的收入來源。到了拆遷環(huán)節(jié)，原有按集體保障性住房計算的補償方式就無法滿足農(nóng)民財產(chǎn)性的收益預期，拆了這些房也意味著拆了農(nóng)民未來多年的預期收益。農(nóng)民、農(nóng)民群體要的不僅僅是住房補償，而是收益補償，因而導致談判成本的增加。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：那么，有很多人因此通過拆遷“暴富”，是否要采取一些手段遏制呢？比如征稅？
李鐵：那問題就回來了，要征稅，首先要問，地是不是合法的？沒有產(chǎn)權連貸款都不行，憑什么征稅？本來就是一個不合理的制度設計造成的結果，要通過稅收變成合法，那么就得把這些用地地列入城市規(guī)劃，賦予產(chǎn)權可以交換，可以用來貸款。在國際上，針對土地所有權的收益分配，暴富是正常現(xiàn)象，政府可以通過所得稅和交易稅來調節(jié)。城里人因為股票和拆遷暴富的也很多，我們往往都視而不見。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：是否可以把小產(chǎn)權房、城中村作為保障房的一個解決之道，讓農(nóng)民自發(fā)性地去做保障房？
李鐵：中國土地制度變革，已經(jīng)被一系列利益結構給固化了，但并非不可突破，有很多問題會倒逼著改革途徑的放開。
比如今后五年的3600萬套保障房，誰來建？政府有沒有能力來建？我看很多地方政府已經(jīng)考慮把這事放到城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村了。因為既回避了拆遷的矛盾，又不承擔建設成本。如果這樣，把公租房的建設交給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可能會倒逼土地制度發(fā)生相應的調整，意味著農(nóng)村集體建設用地經(jīng)過規(guī)劃審批后，可以參與城市的公益性住房的開發(fā)，也就意味著今后有可能參與城市的非公益性項目的開發(fā)，雖然僅僅是開始，但是政策上的突破意義很大。
但是要特別說明一點，目前的開發(fā)性小產(chǎn)權房在政策和法律上是違規(guī)和違法的，不在我們的討論范圍。
中國未來的改革在很多問題上肯定是潛移默化地進行，而不是像過去大張旗鼓地一陣風，一改全改。一些是迫于某種壓力來進行，哪方面有壓力，就會進行自動調整。如果想主動地去改革，會有很多問題出現(xiàn)，如利益結構調整的問題、社會反彈過大的問題等。而經(jīng)濟政策、國際金融危機、或國內供給需求變化，包括社會輿論反應等，都會導致某一方面發(fā)生政策性調整，會促使一些改革政策的出臺。
我相信土地制度會調整，現(xiàn)在的房價就直接危及到中國的土地制度。因為要降低房價，就必須降低開發(fā)商成本，成本最低的是農(nóng)民自主開發(fā)。不用交土地出讓金，也沒有二次收益，只是交稅。
《財經(jīng)網(wǎng)》記者：那么，保障性住房項目可以被認為是一個倒逼機制？
李鐵：未來很多可能的改革，土地制度改革、戶籍制度改革恐怕都會是倒逼的。
