日前，《中共中央辦公廳?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》對(duì)外發(fā)布，提出持續(xù)優(yōu)化耕地布局，南方省份有序恢復(fù)部分流失耕地，遏制“北糧南運(yùn)”加劇勢(shì)頭。
從曾經(jīng)“南糧北調(diào)”到現(xiàn)在“北糧南運(yùn)”，中國(guó)的糧食生產(chǎn)和流通格局經(jīng)歷過(guò)較大轉(zhuǎn)變。“北糧南運(yùn)”是怎么形成的？為何要給其降速？目前成效如何？
“南糧北調(diào)”已成歷史
作為“北糧南運(yùn)”的重要通道和中轉(zhuǎn)樞紐，遼寧營(yíng)口港近來(lái)運(yùn)糧船只多了起來(lái)。營(yíng)口港糧食公司貨運(yùn)部副經(jīng)理?xiàng)钴娊榻B，今年開(kāi)通了重慶新航線，已有多艘船舶經(jīng)此航線運(yùn)糧。
楊軍表示，營(yíng)口港“北糧南運(yùn)”長(zhǎng)江航線過(guò)去最遠(yuǎn)到達(dá)湖北宜昌，新航線向西南延伸了600多公里?，F(xiàn)在，營(yíng)口港“北糧南運(yùn)”海運(yùn)航線可到廣東湛江，走長(zhǎng)江水路最遠(yuǎn)至重慶。
隨著秋糧收獲、集中上市，東北地區(qū)“北糧南運(yùn)”開(kāi)始啟動(dòng)。“今年，我們積極發(fā)揮多種運(yùn)輸方式比較優(yōu)勢(shì)和組合效率，重點(diǎn)推動(dòng)‘散改集’等糧食物流新技術(shù)、新裝備應(yīng)用，降低糧食運(yùn)輸損耗?！边|寧省交通運(yùn)輸廳副廳長(zhǎng)李繼銳說(shuō)，對(duì)糧食運(yùn)輸船舶采取優(yōu)先進(jìn)出港、優(yōu)先引航、優(yōu)先靠泊、優(yōu)先裝卸措施，全省高速公路設(shè)置糧食運(yùn)輸車輛專用通道105條。預(yù)計(jì)全年度完成“北糧南運(yùn)”7500萬(wàn)噸以上。
近年來(lái)，“北糧南運(yùn)”持續(xù)推進(jìn)，但這一格局并非一直有之。曾經(jīng)，“湖廣熟，天下足”“杭州碼頭裝大米，一纖拉到北京城”是中國(guó)糧食生產(chǎn)和流通格局的真實(shí)寫照，這些俗語(yǔ)記錄下了千百年來(lái)“南糧北調(diào)”的歷史。
由“南糧北調(diào)”到“北糧南運(yùn)”，這樣的轉(zhuǎn)變何時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)？
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，新中國(guó)成立到1978年，南方地區(qū)仍是我國(guó)糧食主要產(chǎn)區(qū)，糧食調(diào)配從南方向北方流動(dòng)。從1978年開(kāi)始，我國(guó)逐步進(jìn)入“北糧南運(yùn)”時(shí)代，2005年北方糧食產(chǎn)量首次超過(guò)南方。
從糧食生產(chǎn)看，目前北方糧食產(chǎn)量占比繼續(xù)處于高位。在去年全國(guó)糧食產(chǎn)量省份排名中，前5名有4個(gè)位于北方；13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中，黑龍江、吉林、遼寧、河南、山東、河北、內(nèi)蒙古主要在北方，這7個(gè)省份2023年糧食總產(chǎn)量達(dá)到3.46億噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的50%，其中東北三省一區(qū)產(chǎn)量超1.8億噸，占全國(guó)比重26.6%。
從產(chǎn)銷對(duì)比看，部分南方省份糧食自給率相對(duì)較低。當(dāng)前，我國(guó)共有7個(gè)糧食主銷區(qū)，其中5個(gè)位于南方，包括上海、浙江、福建、廣東和海南，這些省份總體處于糧食產(chǎn)量和需求缺口較大的狀態(tài)，需從外省購(gòu)入糧食。其中，廣東2023年糧食產(chǎn)量1285.19萬(wàn)噸，人均糧食占有量101公斤，遠(yuǎn)低于同期全國(guó)平均水平的493公斤；福建人均耕地面積為全國(guó)平均水平的1/4，屬于缺糧大省，糧食自給率僅為21%左右。
“北糧南運(yùn)”帶來(lái)新挑戰(zhàn)
“北糧南運(yùn)”的現(xiàn)狀為何形成？
“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)糧食生產(chǎn)的南北格局逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院教授蔣和平表示，特別是在南方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)民種地的積極性有所降低，大量勞動(dòng)力外出務(wù)工，不少農(nóng)田轉(zhuǎn)為播種效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，有效糧食播種面積隨之減少。
另一方面，農(nóng)業(yè)科技水平的提升以及北方農(nóng)田和水利基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善為北方糧食生產(chǎn)創(chuàng)造了更好的條件。作為中國(guó)產(chǎn)糧第一大省，黑龍江糧食產(chǎn)量近20年增長(zhǎng)了1.6倍，糧食作物播種面積增長(zhǎng)了70%以上；與此同時(shí)，全省農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力增長(zhǎng)了2.6倍以上，有效灌溉面積增長(zhǎng)超1.6倍。黑龍江省科技廳副廳長(zhǎng)王曉滸介紹，2023年，黑龍江農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到70.3%，高于全國(guó)平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。
在多方因素綜合作用下，“北糧南運(yùn)”有力支撐了全國(guó)糧食安全，但也帶來(lái)一些挑戰(zhàn)。
“耕地區(qū)域分布變化導(dǎo)致糧食產(chǎn)銷不平衡狀態(tài)加劇。”自然資源部部長(zhǎng)王廣華在此前的一篇署名文章中表示，耕地保護(hù)不但有數(shù)量底線上的約束，也有布局結(jié)構(gòu)上的要求。我國(guó)“耕地資源—糧食供給—生態(tài)安全”長(zhǎng)期處于“弱平衡”狀態(tài)。
國(guó)土“三調(diào)”顯示，2009—2019年10年間，全國(guó)耕地分布重心北移、質(zhì)量下降，秦嶺—淮河一線以南耕地減少1.49億畝，占全國(guó)耕地的比例從“二調(diào)”時(shí)的41%降低到36%；位于一年三熟制、一年兩熟制地區(qū)的耕地占全國(guó)耕地的52.13%，比“二調(diào)”時(shí)降低6.81個(gè)百分點(diǎn)，耕地“南減北增”趨勢(shì)加劇。
此外，從全國(guó)耕地凈增加的區(qū)域分布看，70%集中在400毫米降水量以下的北方缺水地區(qū)，相當(dāng)一部分要靠開(kāi)采地下水進(jìn)行灌溉，給北方地區(qū)水資源利用和生態(tài)保護(hù)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)；從全國(guó)宜耕后備資源區(qū)域分布看，主要集中在西北、華北、東北等水熱資源不匹配的地區(qū)，在沒(méi)有外來(lái)調(diào)水工程的情況下，不適宜再大規(guī)模開(kāi)發(fā)耕地。
農(nóng)業(yè)專家認(rèn)為，糧食問(wèn)題不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，不可能只靠市場(chǎng)去解決。對(duì)于糧食生產(chǎn)和流通格局，不能僅從比較優(yōu)勢(shì)和效益優(yōu)先的角度分析，應(yīng)綜合考量經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)安全，推動(dòng)全國(guó)糧食生產(chǎn)合理布局。
系列措施保護(hù)耕地
針對(duì)“北糧南運(yùn)”加劇趨勢(shì)，從中央到地方，近年來(lái)一系列措施相繼推出。
2022年，中央一號(hào)文件提出“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”。此后，相關(guān)表述進(jìn)一步落到法律層面，今年6月1日起施行的糧食安全保障法明確：糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)當(dāng)不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，糧食主銷區(qū)應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定和提高糧食自給率，糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)應(yīng)當(dāng)確保糧食基本自給。
作為糧食主銷區(qū)之一，海南積極推動(dòng)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。該省自然資源和規(guī)劃廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，去年以來(lái)共推動(dòng)市縣陸續(xù)實(shí)施的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目280個(gè)，涉及補(bǔ)充耕地指標(biāo)4萬(wàn)余畝、水田規(guī)模8萬(wàn)余畝。其中已備案入庫(kù)項(xiàng)目144個(gè)，新增耕地?cái)?shù)量1.72萬(wàn)畝，水田規(guī)模3.45萬(wàn)畝。
自然資源部副部長(zhǎng)劉國(guó)洪表示：“我們聚焦耕地這個(gè)糧食生產(chǎn)的命根子，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，推動(dòng)落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核，建立經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，2021年以來(lái)，全國(guó)耕地總量增加1758萬(wàn)畝，連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)凈增加，遏制了耕地持續(xù)多年減少的態(tài)勢(shì)。特別是去年，南方省份凈增加739萬(wàn)畝，扭轉(zhuǎn)了耕地‘南減北增’局面?！?/p>
進(jìn)一步遏制“北糧南運(yùn)”加劇勢(shì)頭，更多新舉措加快落地。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前聯(lián)合印發(fā)通知，改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理。其中“省域”成為一個(gè)關(guān)鍵詞，這意味著各省份在耕地保護(hù)方面有了更多“硬杠杠”。具體看，通知提出，建立以省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制；省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地總量不減少、質(zhì)量不降低；將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為本?。▍^(qū)、市）非農(nóng)建設(shè)“以補(bǔ)定占”管控規(guī)模上限等。
對(duì)于南方地區(qū)，通知還專門提到：各地應(yīng)對(duì)具備重要生態(tài)功能的水田實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，特別是南方省份應(yīng)采取有效措施嚴(yán)格控制水田占用規(guī)模，按照適宜性原則在適宜水田耕種區(qū)域有序?qū)嵤┧镅a(bǔ)充，優(yōu)先將從水田中流出的農(nóng)用地恢復(fù)為水田，保持省域內(nèi)水田總量基本穩(wěn)定。
近來(lái)，南方多個(gè)省份相繼出臺(tái)新舉措。云南10月23日發(fā)布《云南省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》，提出穩(wěn)妥有序恢復(fù)流向其他農(nóng)用地的耕地，補(bǔ)充流失耕地的缺口，到2035年耕地保有量不低于7857萬(wàn)畝；福建設(shè)立耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金，明確對(duì)恢復(fù)、開(kāi)墾耕地及相關(guān)支出等給予補(bǔ)助；浙江支持省內(nèi)各地制訂拋荒耕地復(fù)種、流轉(zhuǎn)等扶持政策措施，鼓勵(lì)拋荒耕地統(tǒng)籌利用。
蔣和平認(rèn)為，遏制“北糧南運(yùn)”加劇勢(shì)頭，需要在耕地保護(hù)上下足功夫，同時(shí)需不斷提高種糧農(nóng)民收益，完善種植方式，推動(dòng)現(xiàn)代化集約化農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)耕地集中連片，實(shí)施多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率，增加糧食種植比較收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地和種糧積極性，努力推動(dòng)形成糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)耕地保護(hù)合力。
此外，專家提醒，各地在耕地整改恢復(fù)過(guò)程中應(yīng)實(shí)事求是，尊重規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，適當(dāng)留出過(guò)渡期，循序漸進(jìn)推動(dòng)。
