加快建設土地大市場是建設全國統(tǒng)一大市場的重要內(nèi)容。隨著人口形勢變化和城市化發(fā)展，“人”和“地”如何匹配、“城”和“鄉(xiāng)”如何協(xié)同需要深層次改革。
清華大學社會科學學院教授、政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明長期從事土地制度和城市化問題研究。他曾任九至十一屆全國政協(xié)委員、十二至十三屆全國人大代表，作為第十四屆全國人大代表，他今年已是第26年參加全國“兩會”，并再次準備了農(nóng)村宅基地等土地資源配置改革的建議。
蔡繼明在接受21世紀經(jīng)濟報道專訪時指出，為加快推進全國統(tǒng)一的土地大市場建設，需全面貫徹落實中央有關(guān)土地要素配置市場化的精神，加快推進土地的計劃管理向市場化配置轉(zhuǎn)變。同時，需正確處理市場決定與政府規(guī)劃的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用，改革現(xiàn)行的土地用途管制制度。
賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)益
《21世紀》：2023年中央一號文件強調(diào)，要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。那么，應該如何推動農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)價值更加顯化？
蔡繼明：應取消對集體土地入市不必要的限制，擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。此后，黨中央、國務院發(fā)布了一系列相關(guān)文件，如《中共中央國務院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央國務院關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，都要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，其中就包括土地大市場。
據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村現(xiàn)有集體建設用地約19萬平方公里，相當于城鎮(zhèn)建設用地的2倍以上，其中70%以上為宅基地，而農(nóng)村目前常住人口不足40%，數(shù)千萬畝宅基地長期處于閑置或低效利用狀態(tài)。土地管理法只允許農(nóng)村集體“經(jīng)營性”建設用地入市，其他農(nóng)村集體建設用地仍無法與城市建設用地同等入市，農(nóng)用地更是如此。所謂存量的集體“經(jīng)營性”建設用地(即原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)只占集體建設用地的14%，且大部分已經(jīng)被占用，僅靠如此少量的農(nóng)村集體土地入市，根本不足以搭建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的建設用地市場。
《21世紀》：推動集體建設用地入市，是否會沖擊目前經(jīng)營性建設用地“先征收，再出讓”的供用地模式，進而沖擊地方的“土地財政”，對地方財源會帶來怎樣的結(jié)構(gòu)性影響？
蔡繼明：國家征收或征用農(nóng)村集體的土地，必須是出于公共利益的需要。而現(xiàn)實中地方政府征地行為大多是為了工業(yè)園區(qū)建設和房地產(chǎn)開發(fā)，這很難界定為純粹出于公共利益的需要。從2015年開始在33個縣市區(qū)進行的“三塊地”改革試點，成果之一就是在2019年新修正的土地管理法中對公共利益征地的范圍作了大體的劃定。按照新的土地管理法，在新劃定的公益性征地范圍之外任何需要占用農(nóng)村集體土地的，都只能通過集體土地入市而取得。
當然，征地范圍的縮小必然會減少地方政府土地出讓金收入，這一方面會迫使地方政府轉(zhuǎn)變高度依賴土地財政和房地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展模式，把主要精力放在完善城市基礎設施、改善公共服務質(zhì)量、創(chuàng)造更高水平的宜居宜業(yè)環(huán)境，從而以并非直接依賴土地的工商稅收的增加彌補土地出讓金的減少；另一方面大量集體土地入市會帶來城市土地成本下降進而房價下降，更多的城市中低收入居民買得起房或租得起房，從而減輕地方政府興建保障性住房的財政壓力，同時也能將原有的保障性住房更多地向農(nóng)民工傾斜，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程，推動城市經(jīng)濟社會的發(fā)展。所以，從長遠看，推進農(nóng)村集體土地與城市國有土地同權(quán)化改革，無論是對農(nóng)村居民還是城市居民，也無論是對中央政府還是地方政府，都是有利的。
改革土地用途管制制度
《21世紀》：深化經(jīng)濟體制改革，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。土地作為重要的市場要素，卻存在流動的障礙，應該如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的土地市場？
蔡繼明：建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放競爭有序的土地市場，是使市場在土地要素配置中起決定性作用的基礎。我國的土地市場是用益物權(quán)的交易市場。由于用益物權(quán)的定限性——用途不能轉(zhuǎn)變，需要建立農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)市場和城鄉(xiāng)建設用地使用權(quán)市場兩個土地市場。這兩個市場必須是開放、競爭性的。只有在有眾多供需方自主參與的、開放、競爭性的市場上才能形成更靈敏反映土地資源稀缺程度的市場價格，通過價格波動有效地配置土地資源。這兩個市場又必須是有序的。要明確規(guī)定一定的市場準入條件、市場交易方式和規(guī)則、定價機制、收益分配方式和政府監(jiān)管方式。
《21世紀》：在土地資源配置市場化改革中，政府土地利用規(guī)劃能否從直接指揮資源配置的“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)閺浹a市場失靈的“負面清單”？
蔡繼明：政府的職能是培育和監(jiān)管土地市場，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，彌補市場失靈，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕。所以實現(xiàn)土地要素市場化配置，必須對現(xiàn)行的土地用途管制制度進行改革，建立完善市場起決定性作用的高水平的市場配置制度。為此，建議進行以下調(diào)整：
其一是改指標控制式的國土空間規(guī)劃為公眾參與式規(guī)劃。在市場配置制度下，規(guī)劃已不再是國土資源的基本配置者，而是市場配置的調(diào)節(jié)者。其規(guī)劃內(nèi)容不再是一部控制指標的匯編。規(guī)劃內(nèi)容應改為：(1)通過科學的預測，提出規(guī)劃期末國土資源在產(chǎn)業(yè)部門和地域間配置的愿景；(2)規(guī)劃和配置市場不能提供的公共服務、基礎設施用地；(3)防治國土資源利用的負外部性，包括生態(tài)環(huán)境的保護和修復等，這是市場做不好的，要由政府來做；(4)提出實現(xiàn)規(guī)劃愿景的政策措施，包括經(jīng)費預算。
其二是把用途管制限制在市場做不好、做不到的事情范圍內(nèi)。建立國土分區(qū)規(guī)劃的微觀管制制度和市場配置制度不是不要用途管制，而是要把用途管制限制在市場做不好、做不到的事情范圍內(nèi)。為此，可以借鑒市場經(jīng)濟國家通行的分區(qū)制的經(jīng)驗，即在縣區(qū)級國土空間規(guī)劃指導下，編制國土空間分區(qū)規(guī)劃，將縣區(qū)土地分成若干國土利用類型區(qū)，規(guī)定各種類型區(qū)的用途管制規(guī)則，即規(guī)定類型區(qū)內(nèi)允許和不允許的土地用途、允許的建筑密度、容積率、建筑層高等，對土地用途和使用方式實行負面清單管理。負面清單之外的土地用途和土地利用方式，則可由市場決定。
土地資源配置要順應人口遷徙規(guī)律
《21世紀》：應該如何理解土地資源配置市場化與確保18億畝耕地紅線之間的關(guān)系？
蔡繼明：多年來，一提土地資源配置市場化改革，往往就有人以確保18億畝耕地紅線不被突破來加以阻撓。且不說隨著我國工業(yè)化接近完成，大面積占用耕地的時代已經(jīng)過去，而伴隨著城市化和農(nóng)村人口向城市的遷徙，城鄉(xiāng)人均占用的建設用地會越來越少，相應地耕地面積不但不會減少反而會有一定程度的增加。即使談到土地資源配置的市場化，目前也主要涉及的是城鄉(xiāng)存量建設用地的市場化配置，與確保18億畝耕地紅線并不矛盾。
2021年，我國農(nóng)村常住人口已不足36%，但村莊建設用地卻是城鎮(zhèn)建設用地的2.12倍。2008年以來中西部地區(qū)人口大量流向東部地區(qū)，而中央政府建設用地的配給則更多地從東部向中西部傾斜，這是造成東部沿海大城市住宅用地不足，從而房價持續(xù)飆升，而中西部城鎮(zhèn)建設用地供過于求從而導致空城、爛尾樓叢生的主要原因。建議按照建設全國統(tǒng)一大市場的要求，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推進土地要素的市場化配置，根據(jù)人口流向，使新增城鎮(zhèn)建設用地的供給更多地向特大超大城市傾斜，從而優(yōu)化我國的城鄉(xiāng)人口與土地的空間配置。
《21世紀》：“大國大城”在全球趨勢明顯，我國人口越來越向幾大都市圈、城市群集中，這給相應的土地資源配置提出了什么要求？
蔡繼明：人口從農(nóng)村向城市、從小城市向大城市乃至特大超大城市集聚，是世界性普遍規(guī)律，也是我國改革開放以來人口流動的主要趨勢。我國大城市(包括特大和超大城市)經(jīng)濟發(fā)展水平較高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較合理、能吸納大量人口就業(yè)的服務業(yè)比較發(fā)達、城市基礎設施比較完善、政府的管理治理能力較強、居民的生活、就學、就醫(yī)、就業(yè)環(huán)境比較優(yōu)越，理應接納大量的外來人口，不僅為本地區(qū)而且為全國的城市化水平的提升做出更大貢獻。政府不僅不應人為地為特大和超大城市人口規(guī)模設置上限，反而應該從建設用地指標配給、財政轉(zhuǎn)移支付力度、財政性投資項目等方面對吸納大量農(nóng)民工落戶的大城市給予支持。特別是要順應人口遷徙的市場規(guī)律，改變城市新增建設用地供給向人口大量東移的西部地區(qū)傾斜的政策，對人口流出的城市和地區(qū)減量供給，對人口流入的城市和地區(qū)增量供給，這樣才能有效地緩解西部住房庫存增加、東部房價飆升的矛盾。
