【裁判要點】
根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經(jīng)行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定。
案例一：根據(jù)前述規(guī)定，政府對土地等自然資源權屬作出確權處理決定的行政裁決案件，屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復議前置的案件，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。
案例二：雖然從字面意思看，此類行政復議前置的具體行政行為需要以“侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權或者使用權”為前提，但考慮到對自然資源的權屬爭議往往爭議時間較長、情況較為復雜，解決此類爭議的專業(yè)性、政策性也較強，由行政機關先行復議，有利于調(diào)動行政機關履行職責的積極性，有利于解決矛盾，平息糾紛，故對行政復議前置案件范圍的理解不宜過于僵化。
案例三：《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復議前置的案件，僅限于政府對自然資源權屬糾紛作出確權處理決定的行政裁決案件，不包括頒發(fā)自然資源權屬證書的案件，也不包括對自然資源所有權、使用權作出行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行等行為的案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。復議前置案件經(jīng)過復議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復議。復議機關對復議申請不予答復，或作出程序性駁回復議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復議，未經(jīng)復議當然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政復議前置案件，復議機關不予答復、作出程序性駁回復議申請決定，當事人只能對復議機關的不予答復、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權直接起訴原行政行為。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申2384號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其雪，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第2村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其索，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第3村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其道，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第4村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人鐘玉，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第5村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖武源，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第6村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖先宿，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第7村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖純尺，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第8村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其征，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第9村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖純拼，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第10村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖純美，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第11村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖先領，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第12村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖世祥，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第13村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其候，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第14村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖進和，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第15村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖勝強，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第16村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖水安，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第17村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖木福，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第18村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖火勝，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第19村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖水標，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第20村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖其榮，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第21村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖吉發(fā)，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第22村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負責人廖先定，組長。
上述再審申請人的共同委托代理人廖其育，男，1949年8月19日出生，漢族，住廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣。
上述再審申請人的共同委托代理人廖純節(jié)，男，1955年8月20日出生，漢族，住廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣人民政府，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣鐘山鎮(zhèn)興鐘中路4號。
法定代表人陳書瑩，縣長。
一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委上木窩村民小組。
負責人李意土，組長。
一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委下木窩村民小組。
負責人黃朝壯，組長。
再審申請人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小組（以下簡稱廖屋村22個村民小組)因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣人民政府（以下簡稱鐘山縣政府）及一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委上木窩村民小組、廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委下木窩村民小組山林權屬行政確權一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2019)桂行終437號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現(xiàn)已審查終結。
本院經(jīng)審查認為，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經(jīng)行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定。根據(jù)前述規(guī)定，政府對土地等自然資源權屬作出確權處理決定的行政裁決案件，屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復議前置的案件，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。本案中，鐘山縣政府作出的鐘政資處字（1999）02號《自然資源權屬爭議處理決定書》對案涉爭議土地使用權作出了確權處理決定，廖屋村22個村民小組對上述處理決定書有異議，應當先申請行政復議，其直接向人民法院提起本案訴訟，一審裁定駁回起訴，二審裁定駁回其上訴，維持原裁定并無不當。
綜上，廖屋村22個村民小組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條規(guī)定，裁定如下：
駁回廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小組的再審申請。
審判長 肖 芳
審判員 田心則
審判員 寇秉輝
二〇二〇年四月二十九日
法官助理 華 雷
書記員 賴建英
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申1041號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：福建省仙游縣人民政府。住所地：仙游縣鯉城街道清源東路1號。
法定代表人：吳國順，該縣人民政府縣長。
委托訴訟代理人：朱國豪，福建融成律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：劉清良，男，1968年3月20日出生，漢族，住福建省仙游縣。
一審第三人：劉天德，男，1956年9月23日出生，漢族，住福建省仙游縣。
劉清良訴福建省仙游縣人民政府（以下簡稱仙游縣政府）行政確認一案，福建省寧德市中級人民法院于2019年6月28日作出（2019）閩09行初92號行政裁定：駁回劉清良的起訴。劉清良不服提起上訴，福建省高級人民法院于2019年9月19日作出（2019）閩行終956號行政裁定：駁回上訴，維持一審裁定。仙游縣政府不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。
仙游縣政府向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，改判駁回劉清良的訴訟請求或發(fā)回重審。主要事實和理由為：1.本案屬于不動產(chǎn)可能性爭議行政確認之訴，不屬于不動產(chǎn)侵權之訴，提起訴訟依法不需要行政復議前置。一審、二審法院認為劉清良應當先申請行政復議，再行起訴的理由不能成立，認定事實和適用法律錯誤，依法應當予以撤銷。2.仙游縣政府作出的仙政文〔2019〕20號《仙游縣人民政府土地權屬爭議處理決定書》（以下簡稱《土地權屬處理決定》），事實清楚、證據(jù)充分、程序合法。
本院認為：本案的核心問題是仙游縣政府作出的《土地權屬處理決定》是否屬于行政復議前置案件。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用第三十條第一款有關問題的批復》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經(jīng)行政復議后才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外。雖然從字面意思看，此類行政復議前置的具體行政行為需要以“侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權或者使用權”為前提，但考慮到對自然資源的權屬爭議往往爭議時間較長、情況較為復雜，解決此類爭議的專業(yè)性、政策性也較強，由行政機關先行復議，有利于調(diào)動行政機關履行職責的積極性，有利于解決矛盾，平息糾紛，故對行政復議前置案件范圍的理解不宜過于僵化。就本案而言，雖然劉清良沒有法定的材料證明其擁有對爭議土地的使用權，《土地權屬處理決定》未直接體現(xiàn)為對其權利的剝奪，但涉案土地的權屬爭議產(chǎn)生于1950年代，《土地權屬處理決定》確認了爭議土地的使用權歸第三人劉天德，直接影響了爭議相對方劉清良的權利，故一審法院認定該處理決定屬于行政復議前置并不違背法律的規(guī)定。
綜上，仙游縣政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人福建省仙游縣人民政府的再審申請。
審判長 李紹華
審判員 何 君
審判員 朱宏偉
二〇二〇年四月二十八日
書記員 朱 萌
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申11290號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）葉張鎮(zhèn)。
委托代理人趙一剛。
被申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府。
