湖北省荊州市中級(jí)人民法院
行 政 判 決 書
（2020）鄂10行終86號(hào)
上訴人（一審原告）鄔前龍，男，1977年6月10日出生，漢族，住江陵縣。
委托訴訟代理人謝良橋，湖北藍(lán)宇律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審被告）江陵縣自然資源和規(guī)劃局，住所地：江陵縣郝穴鎮(zhèn)江陵大道68號(hào)。
法定代表人蔡小紅，該局局長。
出庭負(fù)責(zé)人習(xí)洋，該局黨組成員、副局長。
委托訴訟代理人許大祥，該局工作人員。
委托訴訟代理人吳海，湖北荊楚律師事務(wù)所律師。
上訴人鄔前龍因訴被上訴人江陵縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱江陵自規(guī)局）土地行政管理處罰決定一案，不服江陵縣人民法院（2020）鄂1024行初1號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2020年12月11日公開開庭審理了本案。上訴人鄔前龍及委托訴訟代理人謝良橋、被上訴人江陵自規(guī)局的負(fù)責(zé)人習(xí)洋及委托訴訟代理人許大祥、吳海到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
鄔前龍向一審法院起訴請(qǐng)求：一、判決撤銷被告于2019年11月29日作出的江自然資罰(2019)122號(hào)《行政處罰決定書》；二、由被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。
一審法院認(rèn)定：2018年5月31日，被告下屬的國土資源執(zhí)法監(jiān)察局制作了江土資執(zhí)（2018）14號(hào)違法線索登記表，以原告鄔前龍未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建設(shè)房屋，其中占地總面積3172.9平方米，建筑面積278.65平方米，不符合土地利用總體規(guī)劃，涉嫌違反《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定為由，建議對(duì)違法線索核查并指定了執(zhí)法人員。同日，被告制作江土資責(zé)改（2018）14號(hào)《責(zé)令改正違法行為通知書》，并向原告送達(dá)。同日，執(zhí)法人員制作了違法線索核查報(bào)告，認(rèn)定原告于2009年非法占用一塊在江陵縣××村××縣××村的飛地建設(shè)房屋，占地總面積3172.9平方米，其中建筑面積278.65平方米，經(jīng)被告單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體會(huì)審，制作了違法案件立案會(huì)簽表；制作立案呈批表，經(jīng)被告主管部門負(fù)責(zé)人同意，對(duì)原告涉嫌非法占地進(jìn)行立案查處。2018年5月31日9時(shí)20分至10時(shí)30分，被告的執(zhí)法人員將原告?zhèn)髦帘桓鎲挝唬谱髁嗽儐柟P錄，告知原告其宅基地占地面積經(jīng)過測量為3172.9平方米。2018年5月31日，被告委托江陵縣金牛土地勘測有限公司對(duì)原告占用的土地總面積和建筑面積進(jìn)行勘測，被告的執(zhí)法人員于同日制作了現(xiàn)場勘測筆錄，告知原告該占地的四至和占地總面積為3172.9平方米，建筑面積為278.65平方米。2018年8月24日，江陵縣金牛土地勘測有限公司根據(jù)勘測結(jié)果，制作出了原告占地的屬性描述，注明數(shù)據(jù)產(chǎn)生單位為被告、日期為2018年8月24日。2018年6月11日，被告對(duì)原告作出《行政處罰告知書》《行政處罰聽證告知書》，告知原告2009年在涉案土地上修建房屋過程中存在未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地的行為，擬對(duì)原告作出行政處罰決定，并告知原告有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。2018年6月14日，原告提出聽證申請(qǐng)；同年8月8日，被告出具《聽證通知書》，通知原告聽證時(shí)間為2018年8月17日，后被告按期在原江陵縣國土資源局四樓會(huì)議室舉行聽證，并形成聽證筆錄、聽證紀(jì)要。2018年12月12日，被告作出《行政處罰決定書》，對(duì)原告作出行政處罰決定，責(zé)令原告將非法占用的江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村的土地計(jì)3172.9㎡退還給江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村，限原告15日內(nèi)拆除在非法占用3172.9㎡土地上新建的房屋。原告在收到江土資罰[2018]14號(hào)《行政處罰決定書》后，于2019年1月14日向江陵縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議；同年4月12日，江陵縣人民政府作出江政復(fù)[2019]3號(hào)行政復(fù)議決定書，認(rèn)為原告未批先建房屋的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，證據(jù)確實(shí)充分，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，但以被告在聽證程序中嚴(yán)重違反法定程序，侵害了原告的合法權(quán)益為由，撤銷了被告作出的江土資罰[2018]14號(hào)《行政處罰決定書》，責(zé)令被告依法重新作出具體行政行為。2019年4月16日，被告作出江自然資執(zhí)告（2019）22號(hào)《行政處罰告知書》、江自然資執(zhí)聽（2019）22號(hào)《行政處罰聽證告知書》。2019年4月24日，被告作出江自然資罰（2019）22號(hào)《行政處罰決定書》并于同日向原告鄔前龍送達(dá)，決定處罰如下：1、責(zé)令將非法占用的江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村土地計(jì)3172.9㎡退還給江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村；2、限15日內(nèi)拆除在非法占用的3172.9㎡土地上新建的房屋。原告不服該行政處罰決定，于2019年5月17日向一審法院提起行政訴訟，該院于2019年9月10日制作（2019）鄂1024行初7號(hào)行政判決書，以被告違反法定程序和認(rèn)定事實(shí)不清、主要證據(jù)不足為由，依法撤銷了被告的江自然資罰（2019）22號(hào)《行政處罰決定書》。后被告服從了該院判決，將聽證程序完善后，再次于2019年11月29日制作了江自然資罰（2019）122號(hào)《行政處罰決定書》，處罰如下：1、責(zé)令退還非法占用的土地；2、限15日內(nèi)拆除在非法占用的3172.9㎡土地上新建的房屋。為此，原告再次不服，向該院提起行政訴訟。
一審法院同時(shí)查明：原告鄔前龍系江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村四組村民，在該村除了現(xiàn)居住的房屋外，沒有其他宅基地和居住房屋。案涉的土地性質(zhì)屬于集體土地，原屬于江陵縣熊河鎮(zhèn)建國村二組。2009年10月28日，原告與建國村二組簽訂了“建國村二組（靠龍淵村）水田永久性賣斷經(jīng)營合同”，經(jīng)該組全體村民簽字同意，以當(dāng)年的征地價(jià)格購得，價(jià)款為9萬元，后該款被分給該組全體村民；時(shí)任建國村書記蔣圣良亦在合同上簽字，并加蓋了江陵縣熊河鎮(zhèn)建國村民委員會(huì)的公章。2009年10月29日，原告向所在村的江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村民委員會(huì)提交了“關(guān)于移交建國村二組飛地的申請(qǐng)”，明確約定：“由于屬于集體土地，應(yīng)歸村集體所有，現(xiàn)將這塊飛地移交給村集體所有，特申請(qǐng)村委會(huì)給我承包30年和用于其他建設(shè)”，該申請(qǐng)經(jīng)過郝穴鎮(zhèn)龍淵村四組、九組的組長以及相關(guān)的村民代表簽字同意，并經(jīng)郝穴鎮(zhèn)龍淵村民委員會(huì)同意，加蓋了村委會(huì)的公章。2009年11月3日，江陵縣熊河鎮(zhèn)建國村民委員會(huì)（甲方）與江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村民委員會(huì)（乙方）簽訂了合同，約定：“甲方將一塊荒地（5.4畝），價(jià)格90000元，賣給龍淵村四組村民鄔前龍，由于土地性質(zhì)屬于集體所有，現(xiàn)將其所有權(quán)、使用權(quán)交給龍淵村委會(huì)。乙方將對(duì)該宗土地行使集體所有權(quán)、使用權(quán)，雙方遵守合同。”2009年11月5日，原告向江陵縣龍淵村民委員會(huì)提出申請(qǐng)：“本人鄔前龍于2007年結(jié)婚后一直沒有住房，急需建房，特向村委會(huì)申請(qǐng)宅基地，位于原××一塊飛地，即我現(xiàn)在承包的荒草地，申請(qǐng)建筑占地面積200平方米，請(qǐng)批準(zhǔn)?！苯?jīng)時(shí)任龍淵村四組組長鄔池恒同意并報(bào)龍淵村委會(huì)同意，該村委會(huì)的批復(fù)意見為：“同意本人及組的意見，使用集體土地200平方米用于修建房屋?！?012年11月12日，經(jīng)江陵縣人民政府批準(zhǔn)，將該宗土地在內(nèi)的187.48公頃土地進(jìn)行集體土地總登記，確權(quán)為江陵縣郝穴鎮(zhèn)龍淵村民委員會(huì)所有。2009年度規(guī)劃圖上規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，2018年規(guī)劃圖上規(guī)劃為允許建設(shè)區(qū)。
一審法院認(rèn)為：根據(jù)原、被告雙方的訴請(qǐng)和答辯，歸納本案的爭議焦點(diǎn)為：一、被告江陵縣自然資源和規(guī)劃局于2019年11月29日作出的江自然資罰（2019）122號(hào)《行政處罰決定書》的程序是否合法。二、涉案行政處罰決定書的內(nèi)容是否合法。一、關(guān)于涉案的行政處罰決定書的程序是否合法。根據(jù)國土資源部于2014年9月10日頒布的《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》關(guān)于查處國土資源違法行為的基本流程規(guī)定，一般有違法線索發(fā)現(xiàn)、線索核查與違法行為制止、立案、調(diào)查取證等，以及制作現(xiàn)場勘測筆錄，需要對(duì)案件涉及的耕地等農(nóng)用地破壞程度等進(jìn)行鑒定和檢驗(yàn)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，由市（地）級(jí)人民政府國土資源主管部門組織實(shí)施；也可以委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，出具相應(yīng)的鑒定結(jié)論、鑒定意見或者檢驗(yàn)報(bào)告。被告按照相關(guān)的規(guī)定于2018年5月31日委托有資質(zhì)的江陵縣金牛土地勘測有限公司對(duì)原告所占土地面積進(jìn)行了依法勘測，程序合法，并且原告亦在勘測筆錄上簽字認(rèn)可，故應(yīng)認(rèn)定該勘測報(bào)告有效。雖然被告將該勘測報(bào)告于2018年8月24日出具的數(shù)據(jù)作為2018年5月31日違法線索登記、核查、立案的依據(jù)，但是不影響該土地及房屋實(shí)際占地面積的真實(shí)性，因此，被告的程序雖然存在瑕疵，但是該瑕疵對(duì)原告的權(quán)利并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，故對(duì)原告的關(guān)于行政處罰程序違法，應(yīng)予撤銷的訴訟請(qǐng)求，該院不予支持。綜上所述，認(rèn)定涉案的行政處罰決定書的程序合法。二、關(guān)于涉案的行政處罰決定書的內(nèi)容是否合法。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明行政處罰的履行方式和期限；《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》第12.4.2第（5）條：行政處罰的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，有明確的履行方式和期限，其中第①項(xiàng)：責(zé)令退還、交還違法占用土地的，應(yīng)當(dāng)寫明退還、交還土地的對(duì)象、范圍、期限等。然而，本案案涉的江自然資罰（2019）122號(hào)《行政處罰決定書》中，處罰的第1項(xiàng)內(nèi)容為：責(zé)令退還非法占用的土地。該項(xiàng)處罰內(nèi)容并未寫明退還土地的對(duì)象、范圍、期限，不具有可執(zhí)行性，故本院對(duì)于涉案行政處罰決定書上的該項(xiàng)決定依法應(yīng)予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。2009年11月，原告鄔前龍未辦理審批手續(xù)、未經(jīng)批準(zhǔn)在涉案土地上修建房屋的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，有詢問筆錄、現(xiàn)場勘測筆錄、現(xiàn)場勘察圖片、實(shí)地測量結(jié)果等予以證明，證據(jù)確鑿，適用法律正確。故，原告鄔前龍未批先建的違法事實(shí)客觀存在，被告依法處罰的依據(jù)充分，該院不予支持原告的訴訟請(qǐng)求。另，原告在訴訟中提交的關(guān)于龍淵村一組91號(hào)龔道旭、一組外來戶李平、二組張光虎、三組董園春等人未批先建的相關(guān)證據(jù)，擬證明被告選擇性執(zhí)法，但是綜合本案的相關(guān)證據(jù)可知，原告提交的上述證據(jù)與本案的行政處罰沒有關(guān)聯(lián)性，且被告是否存在選擇性執(zhí)法，不屬于本案的審理范圍。綜上所述，被告作出的江自然資罰（2019）122號(hào)《行政處罰決定書》，除第一項(xiàng)處罰決定不明確具體，應(yīng)予撤銷外，其他的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，行政處罰適當(dāng)，故應(yīng)依法予以支持。該案經(jīng)合議庭評(píng)議，并經(jīng)該院審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決：一、撤銷被告江陵縣自然資源和規(guī)劃局作出的江自然資罰（2019）122號(hào)《行政處罰決定書》的第一項(xiàng)，即“責(zé)令退還非法占用的土地”；二、駁回原告鄔前龍的其他訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由被告江陵縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)擔(dān)。
上訴人鄔前龍上訴稱：一、上訴人系涉案宅基地的合法占有人及使用人，所建房屋應(yīng)予保護(hù)。1、上訴人修建住宅的行為符合相關(guān)規(guī)定和農(nóng)村建房的客觀現(xiàn)實(shí)。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，上訴人作為龍淵村村民，在沒有宅基地的情況下，有權(quán)申請(qǐng)宅基地，其建房申請(qǐng)已取得村民小組、村民代表和村委會(huì)的同意，且其使用的地類為荒地而非水田，為空閑地，符合《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。2、被上訴人要求上訴人“限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，于法于規(guī)不符。根據(jù)本案被上訴人提交的證據(jù)顯示，上訴人在宅基地上修建住宅的行為，符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》，即使上訴人的建房行為未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、縣人民政府批準(zhǔn)，亦可補(bǔ)辦宅基地用地建房手續(xù)，而無需拆除。況且，在湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、湖北省自然資源廳及湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳鄂農(nóng)發(fā)〔2020〕25號(hào)文件出臺(tái)之前，根本沒有明確的村民用地建房需由村委會(huì)向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或（市）縣人民政府申報(bào)、審核的銜接制度。二、被上訴人系基于濫用職權(quán)而對(duì)上訴人選擇性執(zhí)法，應(yīng)依法糾正。上訴人所在的龍淵村全村土地面臨全部被征收，至今已有300余戶已經(jīng)拆遷完畢，被上訴人在未對(duì)全村任何一戶村民，甚至未對(duì)任何一戶非龍淵村村民在龍淵村的建房行為進(jìn)行行政執(zhí)法的情況下，專門針對(duì)上訴人進(jìn)行了長達(dá)兩年多的“定點(diǎn)”執(zhí)法。在對(duì)上訴人建房行為的調(diào)查中，被上訴人在2018年5月31日上午9：20分之前，神速完成了“違法線索登記、違法線索核查、責(zé)令改正、呈批立案、現(xiàn)場勘測”等所有程序，而對(duì)上訴人舉報(bào)的違法線索，雖在庭審時(shí)表示將調(diào)查、核實(shí)，但至今未見龍淵村其他任何一戶村民的建房行為被調(diào)查或處理。三、被上訴人所謂的執(zhí)法行為程序嚴(yán)重違法，本案系被上訴人“炮制”而成。1、根據(jù)被上訴人所舉證顯示，被上訴人系于2018年5月31日當(dāng)日進(jìn)行的違法調(diào)查、立案等相關(guān)所有工作，在當(dāng)日，被上訴人系于該日9:20分對(duì)上訴人進(jìn)行了詢問，在詢問筆錄中，被上訴人明確告知了上訴人涉案房屋及土地具體面積。上訴人認(rèn)為，在2018年5月31日的8:30分至9:20分的短短50分鐘時(shí)間，從基本的日常生活經(jīng)驗(yàn)法則和生活邏輯來看，被上訴人不可能在50分鐘完成案卷中的所謂違法線索登記、違法線索核查、委托勘測及現(xiàn)場勘測，并開始對(duì)上訴人的詢問。只有一種可能性，即被上訴人所舉證據(jù)，可能系事后炮制，亦或案件證據(jù)并非形成于2018年5月31日。由此也可以明確顯示被上訴人執(zhí)法行為嚴(yán)重違反法定程序。另，被上訴人將2018年8月24日取得的測繪數(shù)據(jù)作為2018年5月31日的勘驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行使用，明確顯示了被上訴人勘驗(yàn)測繪程序嚴(yán)重違法，而并非一審判決書所稱的“瑕疵”。2、根據(jù)行政處罰法第三十八條，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。同時(shí)，《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》第11條作出處理決定中的11.1規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，國土資源主管部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。但本案被上訴人所提交的證據(jù)顯示，在被上訴人作出本案被訴處罰決定之前，并無被上訴人行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的集體討論記錄或簽名，也無從事行政處罰決定審核的人員的審核記錄。因此，被上訴人作出行政行為時(shí)程序嚴(yán)重違法。同時(shí)，對(duì)參與本案行政執(zhí)法的曾軍，被上訴人未提供其是否有相應(yīng)執(zhí)法資格或執(zhí)法證件，在該工作人員無執(zhí)法資格的情況下，其依法不能作為案件承辦人員進(jìn)行執(zhí)法，其所作相關(guān)行為也不得作為認(rèn)定本案相關(guān)事實(shí)的依據(jù)。四、被上訴人的涉案行政行為明顯不當(dāng)，與合理行政的基本原則及比例原則相悖。在上訴人所在村村民的所有房屋即將全面拆遷、全村土地全面征收的背景下，被上訴人僅針對(duì)原告房屋進(jìn)行持續(xù)性、選擇性、針對(duì)性的執(zhí)法，顯然是有目的、有預(yù)謀、有針對(duì)性的不公正、不公平執(zhí)法。該行政行為完全不符合合理行政的基本原則，更不符合比例原則，該違法且不符合正當(dāng)行政目的的行政行為，依法應(yīng)予糾正。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》中關(guān)于“對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全的房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)?！钡囊?guī)定和湖北省人民政府辦公廳的文件，應(yīng)允許上訴人補(bǔ)辦手續(xù)即可，而無需直接、簡單、粗暴地進(jìn)行執(zhí)法拆除。在上訴人僅有一處涉案宅基地和房屋的情況下，應(yīng)保護(hù)上訴人作為公民的基本權(quán)利。如果違法拆除上訴人的房屋，將可能導(dǎo)致上訴人全家無家可歸，流落街頭。故上訴請(qǐng)求：1、依法撤銷江陵縣人民法院（2020）鄂1024行初1號(hào)行政判決書第二項(xiàng)（即駁回原告鄔前龍的其他訴訟請(qǐng)求）并改判支持上訴人的一審訴訟請(qǐng)求或?qū)⒈景赴l(fā)回重審。2、一、二審訴訟費(fèi)由被上訴人承擔(dān)。
被上訴人江陵自規(guī)局答辯稱：一、上訴人的違法行為事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。首先，鄔前龍占用農(nóng)用地建房的事實(shí)是確鑿的。不論是鄔前龍?jiān)谡{(diào)查筆錄中的陳述，還是土地管理部門在現(xiàn)場的調(diào)查勘測，還是鄔前龍代理律師在一審中的陳述，對(duì)于鄔前龍占用農(nóng)用地建房的事實(shí)都是認(rèn)可的，是客觀事實(shí)。其次，鄔前龍占用農(nóng)用地未辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十四條之規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”雖然案涉土地在土地利用總體規(guī)劃上被規(guī)劃為允許建設(shè)區(qū)，但未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，故在用地性質(zhì)上仍屬農(nóng)用地。鄔前龍占用農(nóng)用地建房，未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，顯然屬違法用地。再次，鄔前龍占地建房未辦理用地審批手續(xù)。根據(jù)2019年8月26日修訂前的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條之規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”。而本案中，鄔前龍占用農(nóng)用地建房，未辦理建房審批手續(xù)，顯然屬違法建房。另外，根據(jù)江陵縣的城市總體規(guī)劃，案涉土地已被規(guī)劃為中小學(xué)用地，不能批準(zhǔn)為個(gè)人建房，鄔前龍的違法占地也不可能補(bǔ)辦用地手續(xù)，依法只能拆除。故鄔前龍違法占用農(nóng)用地證據(jù)確鑿，事實(shí)清楚。二、答辯人做出的行政處罰決定程序規(guī)范，依據(jù)正確。首先，在獲得鄔前龍違法用地線索后，答辯人依法進(jìn)行了調(diào)查取證，聽取了鄔前龍的陳述和申辯，依鄔前龍的申請(qǐng)舉行了聽證，在作出處罰決定前組織業(yè)務(wù)會(huì)審會(huì)進(jìn)行了集體討論，在作出處罰決定后依法向鄔前龍進(jìn)行了送達(dá)?？梢?，答辯人作出的處罰決定程序規(guī)范。其次，根據(jù)2019年8月26日修訂前的《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！睂?duì)農(nóng)村村民非法占地建房的，法律只規(guī)定了一種處罰方式，就是限期拆除新建的房屋。故無論鄔前龍是否只有一套住宅，是否符合申請(qǐng)宅基地的條件，對(duì)于其未經(jīng)批準(zhǔn)修建住宅的，依法只能限期拆除，可見，答辯人作出的行政處罰決定依據(jù)正確。三、答辯人作出的行政處罰決定內(nèi)容適當(dāng)，不存在選擇執(zhí)法的問題。首先，答辯人對(duì)鄔前龍違法行為進(jìn)行立案調(diào)查系基于2018年5月29日中共江陵縣委第一巡察組向原江陵縣國土資源局所發(fā)出的《關(guān)于交辦鄔前龍違法占地問題的函》，答辯人在主觀上不存在選擇執(zhí)法問題。其次，答辯人因隊(duì)伍較少，經(jīng)費(fèi)不夠，手段欠缺等原因，客觀上往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)更多違法行為，發(fā)現(xiàn)后也無法全面鋪開對(duì)所有違法行為同時(shí)進(jìn)行查處，只能按發(fā)現(xiàn)的先后順序進(jìn)行查處。所以答辯人對(duì)鄔前龍違法行為進(jìn)行查處只是時(shí)間先后的問題，并非放任其他違法行為不管專查鄔前龍，不存在選擇的問題。綜上，上訴人的上訴理由不成立，請(qǐng)求依法駁回其上訴請(qǐng)求。
二審查明的事實(shí)除與一審一致外，二審另查明：案涉土地屬農(nóng)用地，目前規(guī)劃為中小學(xué)用地。因機(jī)構(gòu)改革，江陵自規(guī)局承繼了原江陵縣國土資源局的土地違法查處職能。
本院認(rèn)為，本案是在國家加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)控耕地“非農(nóng)化”背景下，因查處違法占地建房行為引發(fā)的糾紛，爭議焦點(diǎn)為，案涉行政處罰決定是否合法，是否應(yīng)予撤銷。因案涉建房行為和查處行為均發(fā)生于《中華人民共和國土地管理法》第三次修正前，故本案應(yīng)適用修正前的《中華人民共和國土地管理法》對(duì)上述行為的合法性進(jìn)行審查。該法第五條規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定?！?/span>第七十七條第一款規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，被上訴人江陵縣自規(guī)局作為在機(jī)構(gòu)改革后承繼原江陵縣國土資源局土地監(jiān)管職責(zé)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門，具有查處轄區(qū)內(nèi)土地違法行為的法定職責(zé)。該法第四十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！钡谖迨艞l規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！钡诹l第三款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！北景钢?，根據(jù)查明的事實(shí)，鄔前龍建房所用土地為農(nóng)用地，其在建房前雖向所在村民小組和村委會(huì)提出申請(qǐng)并經(jīng)同意，但未按上述法律規(guī)定報(bào)經(jīng)所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核和縣人民政府批準(zhǔn)，且面積嚴(yán)重超標(biāo)，其違法的事實(shí)清楚。被上訴人據(jù)此對(duì)其予以處罰，責(zé)令其限期拆除案涉房屋，并無不當(dāng)。但考慮鄔前龍建房占用的土地系其承包地，經(jīng)其所在村民小組和村委會(huì)同意，在鄔前龍與龍淵村委會(huì)就案涉土地承包關(guān)系未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法確認(rèn)無效或解除前，責(zé)令其退還該土地缺乏事實(shí)依據(jù)。加之案涉行政處罰決定中“責(zé)令退還非法占用的土地”內(nèi)容不明確具體，一審判決撤銷該處罰項(xiàng)，亦無不當(dāng)。被上訴人在作出案涉行政處罰決定前，對(duì)本案進(jìn)行了立案、調(diào)查、現(xiàn)場勘測，舉行了聽證會(huì)，進(jìn)行了業(yè)務(wù)會(huì)審，查處程序符合《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于上訴人反應(yīng)強(qiáng)烈的選擇性執(zhí)法問題，被上訴人認(rèn)為其是因人員缺少、經(jīng)費(fèi)不夠等客觀原因?qū)е虏荒芗皶r(shí)發(fā)現(xiàn)更多違法行為以及對(duì)所有違法行為同時(shí)進(jìn)行查處，不存在選擇性執(zhí)法的問題。對(duì)此，本院認(rèn)為，根據(jù)修正前的《中華人民共和國土地管理法》第七十二條規(guī)定，選擇性執(zhí)法問題是行政監(jiān)督問題，不是本案審理范圍，不改變上訴人違法占地建房的客觀事實(shí)，故對(duì)上訴人的該意見不予支持。
綜上，案涉行政處罰決定及原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人的上訴理由不能成立。本案經(jīng)合議庭評(píng)議、并提交本院審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人鄔前龍負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
來源：中國裁判文書網(wǎng)
