【裁判要點】
農(nóng)村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實施主體實施或者委托實施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實施的拆除。因為現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法進(jìn)行補償，整個過程均系行政權(quán)行使的過程。農(nóng)村集體土地征收過程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。
在當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件或市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應(yīng)職權(quán)交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執(zhí)法慣例，不宜否定。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。
考慮到征收與補償程序的多階段性、具體組織實施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規(guī)范性文件或者征地補償安置方案等公告中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織以及相關(guān)建設(shè)單位等主體實際從事并分擔(dān)土地行政主管部門的部分具體征收補償事務(wù)。但并不能認(rèn)為此類主體因此即取得了獨立地實施征地補償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為此類主體因此還取得了以自己名義實施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實施工作,或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實施了強(qiáng)制拆除行為?？偠灾?，在土地管理法未修改明確前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定是依法組織實施征地補償?shù)谋厝灰螅兄谕恋毓芾矸煞ㄒ?guī)的統(tǒng)一實施，也有助于強(qiáng)化土地行政主管部門監(jiān)督職責(zé)，還有助于解決強(qiáng)制拆除無人擔(dān)責(zé)的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織并無實施強(qiáng)制拆除的權(quán)力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行再119號
再審申請人劉以貴訴被申請人阜寧縣人民政府（以下簡稱阜寧縣政府）、阜寧縣國土資源局（以下簡稱阜寧縣國土局）、阜寧縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱阜寧縣住建局）城建行政強(qiáng)制一案，江蘇省鹽城市中級人民法院于2016年2月16日作出（2015）鹽行初字第00070號行政裁定，駁回劉以貴的起訴。劉以貴不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月8日作出（2016）蘇行終451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。劉以貴仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院于2018年6月8日作出（2017）最高法行申1337號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
一、二審法院審理查明，阜寧縣安居房屋拆遷有限公司(以下簡稱安居拆遷公司)受阜寧縣城市資產(chǎn)經(jīng)營公司（以下簡稱城市資產(chǎn)公司）委托，于2009年12月組織實施了對劉以貴位于江蘇省阜寧縣阜城鎮(zhèn)崔灣村房屋的拆除。城市資產(chǎn)公司拆除劉以貴案涉房屋前，未與劉以貴達(dá)成拆遷安置補償協(xié)議，也未申請有權(quán)部門作出房屋行政裁決。
另查明，劉以貴提交的阜告字〔2010〕10號《阜寧縣國土資源局國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》（以下簡稱10號《公告》）中載明：“七、土地交付條件：本次掛牌宗地以現(xiàn)狀條件掛牌出讓，No.2010-37、38、39號宗地范圍內(nèi)桿線、建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后3個月內(nèi)遷移、拆除結(jié)束；No.2010-40號宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附著物由阜寧縣城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)在宗地掛牌成交后1個月內(nèi)拆除結(jié)束。所有宗地外部條件（水、電、路）均以現(xiàn)狀為準(zhǔn)?！?/p>
劉以貴提交的阜寧縣國土局關(guān)于注銷土地登記的公告載明：“經(jīng)蘇政地〔2010〕245號批準(zhǔn)，阜城鎮(zhèn)南方花苑東側(cè)、崔灣路西側(cè)地塊（宗地編號：20100419-4），面積為5.6086公頃土地收征為國有，根據(jù)《土地登記辦法》第五十條、五十六條的規(guī)定，注銷該地塊范圍內(nèi)所有集體土地使用權(quán)，并注銷土地證書，具體名單見附表。自公告之日起15日內(nèi)，請原集體土地使用權(quán)人將土地證書繳至阜寧縣國土局，逾期不繳的，自動廢止?！?/p>
一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，應(yīng)當(dāng)有具體的事實根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會（以下簡稱崔灣居委會）具體組織實施了對其房屋的拆除。劉以貴還陳述阜寧縣政府未向公眾公布征地公告，阜寧縣國土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局對違法拆遷行為不管不問。劉以貴的上述事實陳述，均不屬于阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實根據(jù)。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。劉以貴提交的10號《公告》、注銷土地登記的公告，均明顯與阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局是否強(qiáng)制拆除或委托強(qiáng)制拆除劉以貴房屋的事實，不具有關(guān)聯(lián)性。故劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實根據(jù)。因此，一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一項之規(guī)定，裁定駁回劉以貴的起訴。
二審法院認(rèn)為，劉以貴一審訴請確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除房屋的行政行為違法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項之規(guī)定，提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司、崔灣居委會具體組織實施了對其房屋的拆除。一審?fù)徶?，阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局一致答辯稱，從未對劉以貴的房屋實施過強(qiáng)拆行為，也未委托或授權(quán)任何單位或個人對其房屋進(jìn)行拆除。城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司自認(rèn)，案涉房屋是由城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆遷，并由城市資產(chǎn)公司委托安居拆遷公司組織拆除。城市資產(chǎn)公司沒有與劉以貴達(dá)成拆遷安置補償協(xié)議，沒有申請過行政裁決，也沒有申請過強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)劉以貴上訴稱，征收主體是阜寧縣政府，征收行為與其房屋被征收強(qiáng)拆有關(guān)聯(lián)性，但沒有就阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局實施共同拆除房屋或者委托他人強(qiáng)拆提供證據(jù)證明。劉以貴上訴所稱政府辦公室會議作出授權(quán)城市資產(chǎn)公司拆除房屋的決定，沒有阜寧縣政府委托，城市資產(chǎn)公司、崔灣居委會也不敢強(qiáng)拆，系其主觀推論。另外，劉以貴所稱的阜寧縣國土局注銷其集體土地使用權(quán)證，阜寧縣住建局核發(fā)房屋拆遷許可證及對違法拆遷行為不管不問等，均不是阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強(qiáng)制拆除其房屋的事實根據(jù)。一審裁定以劉以貴起訴要求確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據(jù)，其起訴缺乏事實根據(jù)為由，駁回劉以貴的起訴并無不當(dāng)。因此，二審法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
劉以貴向本院申請再審，請求：撤銷一、二審裁定；確認(rèn)阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局拆除房屋的行為違法。劉以貴申請再審的主要事實和理由為：阜寧縣政府、阜寧縣國土局在10號《公告》中明確授權(quán)城市資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)拆除案涉宗地范圍內(nèi)的附著物，城市資產(chǎn)公司實施的相關(guān)強(qiáng)制拆除行為系委托行為，委托機(jī)關(guān)應(yīng)作為本案被告。
本院另查明，本院提審后，阜寧縣國土局于2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關(guān)于對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補償決定書》，對劉以貴案涉房屋進(jìn)行補償。2018年10月25日，安居拆遷公司工作人員將該補償決定書向劉以貴送達(dá)。
本院認(rèn)為：
一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權(quán)與適格被告問題
顯而易見，案涉劉以貴的合法房屋部分無論是何主體實施的強(qiáng)制拆除，均系農(nóng)村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實施主體實施或者委托實施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實施的拆除。因為現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法進(jìn)行補償，整個過程均系行政權(quán)行使的過程。農(nóng)村集體土地征收過程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。
《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條諸項規(guī)定也明確，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定。此外，市、縣人民政府土地行政主管部門還依法具有公告征地補償安置方案，按照征地補償安置方案組織實施、撥付征地補償安置費用給相關(guān)權(quán)利主體等一系列緊密聯(lián)系、不可分割的法定職權(quán)。上述法律規(guī)范均表明，在當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件或市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應(yīng)職權(quán)交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執(zhí)法慣例，不宜否定。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。
考慮到征收與補償程序的多階段性、具體組織實施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規(guī)范性文件或者征地補償安置方案等公告中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾自治組織以及相關(guān)建設(shè)單位等主體實際從事并分擔(dān)土地行政主管部門的部分具體征收補償事務(wù)。但并不能認(rèn)為此類主體因此即取得了獨立地實施征地補償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為此類主體因此還取得了以自己名義實施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委托，作為土地行政主管部門補償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應(yīng)行為，法律責(zé)任仍應(yīng)由擁有相應(yīng)法定職權(quán)的土地行政主管部門承擔(dān)；除非該土地行政主管部門能夠提供證據(jù)證明當(dāng)?shù)卣鞯亟M織實施工作、強(qiáng)制拆除工作依法系其他行政主體承擔(dān)，其也不參與征地組織實施工作,或者有之前的生效裁判已經(jīng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體實施了強(qiáng)制拆除行為?？偠灾谕恋毓芾矸ㄎ葱薷拿鞔_前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。此種認(rèn)定是依法組織實施征地補償?shù)谋厝灰?，有助于土地管理法律法?guī)的統(tǒng)一實施，也有助于強(qiáng)化土地行政主管部門監(jiān)督職責(zé)，還有助于解決強(qiáng)制拆除無人擔(dān)責(zé)的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織并無實施強(qiáng)制拆除的權(quán)力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強(qiáng)拆，侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
二、關(guān)于城市資產(chǎn)公司實施強(qiáng)制拆除行為的性質(zhì)與責(zé)任主體問題
由于劉以貴至今未收到書面征收決定、限期拆除決定或者責(zé)令交出土地決定等行政法律文書，因而無法通過行政行為的署名認(rèn)定強(qiáng)制拆除的責(zé)任主體。雖然城市資產(chǎn)公司自認(rèn)案涉房屋系由其委托安居拆遷公司拆除，劉以貴也陳述案涉房屋被強(qiáng)制拆除前，城市資產(chǎn)公司與安居拆遷公司向其發(fā)出了《搬遷通知書》；但上述事實，并不表明城市資產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)以民事主體身份承擔(dān)強(qiáng)制拆除的法律責(zé)任，也不能因此就將行政性質(zhì)的征收法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事侵權(quán)法律關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》諸項規(guī)定，按照征地補償安置方案組織實施的行為，均為有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進(jìn)行的補償，而非用地單位私法上的補償；相關(guān)集體土地權(quán)屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權(quán)出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權(quán)。具體到本案，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕245號《關(guān)于批準(zhǔn)阜寧縣2010年度第1批次城鎮(zhèn)建設(shè)用地的通知》，將包括案涉房屋涉及的集體土地在內(nèi)的18.1661公頃的集體土地批準(zhǔn)征收，說明案涉房屋系在農(nóng)村集體土地征收過程中被拆除。阜寧縣國土局發(fā)布的10號《公告》以及注銷土地登記公告等文件，能夠證明阜寧縣國土局組織實施了具體的補償安置工作。10號《公告》還明確載明，案涉宗地范圍內(nèi)的建筑物等相關(guān)附屬物，由城市資產(chǎn)公司在宗地掛牌成交后1個月內(nèi)拆除結(jié)束。此即進(jìn)一步證明被訴強(qiáng)制拆除行為系阜寧縣國土局通過一系列相應(yīng)的文件委托城市資產(chǎn)公司具體實施?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，本案被訴強(qiáng)制拆除行為應(yīng)當(dāng)視為城市資產(chǎn)公司受阜寧縣國土局委托實施，阜寧縣國土局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。本案中阜寧縣國土局作出案涉補償決定書，在一定程度上是對其違法行為的補救,也印證了其原行政行為的違法性。
三、關(guān)于本案起訴是否超過起訴期限的問題
當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。適用最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政機(jī)關(guān)實施了相關(guān)行政行為，相關(guān)行政機(jī)關(guān)也認(rèn)可被訴行為系行政行為。但直至本院審查期間，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均不承認(rèn)案涉行為是行政職權(quán)介入下的強(qiáng)制拆除，均否認(rèn)實施過強(qiáng)制拆除行為。劉以貴雖然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事實，但是由于沒有任何行政主體承認(rèn)實施拆除行為，也無任何行政機(jī)關(guān)直接或者間接承認(rèn)是行政行為，因此，適用前述最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提條件并不具備。實際上，劉以貴在強(qiáng)制拆除行為發(fā)生后，曾積極通過訴訟途徑主張權(quán)利，曾以城市資產(chǎn)公司、安居拆遷公司為被告提起過民事侵權(quán)訴訟，人民法院生效民事裁定以該案不屬于民事訴訟受案范圍為由，不予受理；劉以貴還曾多次提起過行政訴訟，例如其曾以阜寧縣住建局為被告提起訴訟，也均未得到支持。因此，即使認(rèn)為本案確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項的規(guī)定，認(rèn)定劉以貴超期起訴具有正當(dāng)理由。同時，結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等的相關(guān)規(guī)定，不論是責(zé)令交出土地還是行政強(qiáng)制拆除，均以被征收人已經(jīng)依法得到補償安置或者無正當(dāng)理由拒絕接受補償安置為前提；當(dāng)時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條還規(guī)定，征用土地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。由于有權(quán)部門至今既未與劉以貴簽訂補償安置協(xié)議，也未作出任何補償安置決定（裁決），故劉以貴如起訴土地行政主管部門履行補償安置職責(zé)之訴，并不存在起訴期限障礙問題。綜合以上因素，在劉以貴已經(jīng)無法通過民事途徑尋求救濟(jì)，且其依法具有獲得補償安置的權(quán)利但至今未得到任何補償安置的情況下，從實質(zhì)解決行政爭議和減少訴累等方面考量，本案亦有進(jìn)入實體審理的必要性，不宜以超過法定期限為由裁定駁回起訴。
四、關(guān)于違法強(qiáng)拆行為發(fā)生后行政機(jī)關(guān)及時采取補救措施的義務(wù)問題
2009年強(qiáng)制拆除劉以貴房屋時，有關(guān)部門既未與劉以貴簽訂補償安置協(xié)議，也未作出補償安置決定（裁決）或者以其他形式明確劉以貴依法享有的補償安置內(nèi)容，明顯違反當(dāng)時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條有關(guān)責(zé)令交出土地的規(guī)定。案涉房屋被違法強(qiáng)制拆除后，雖然相關(guān)政府部門和有關(guān)公司曾多次與劉以貴協(xié)商解決征收補償安置問題，但雙方因在具體補償項目和標(biāo)準(zhǔn)方面分歧較大，明顯無法通過簽訂協(xié)議方式解決補償安置與強(qiáng)制拆除造成的賠償問題。對此，阜寧縣國土局等行政機(jī)關(guān)本應(yīng)亡羊補牢，依法盡快作出包含具體補償安置內(nèi)容的補償性質(zhì)決定，依法提供安置房屋或者提存相應(yīng)款項，并明示救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)期限，以妥善解決補償安置與強(qiáng)制拆除的遺留問題，將糾紛盡快引導(dǎo)進(jìn)入法治化解決渠道，方為違法強(qiáng)拆后的合法、有效和正確的補救措施?？偠灾?，行政主體違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋后，應(yīng)及時通過協(xié)商方式妥善解決房屋與房屋內(nèi)物品損失；如認(rèn)為被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應(yīng)補償（賠償）內(nèi)容，而不能怠于履行補償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強(qiáng)制拆除后不積極補救且久拖不決，既損害被征收人補償安置權(quán)益，又提高補償安置成本，還擴(kuò)大國家賠償責(zé)任，損害政府依法行政形象。
鑒于阜寧縣國土局在本院提審后于2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關(guān)于對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補償決定書》并于2018年10月25日向劉以貴送達(dá)，因此劉以貴如果對該補償決定不服，可以依法尋求救濟(jì)。鑒于劉以貴原審訴訟請求僅為訴請確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，并未涉及補償或者賠償問題，故本案也僅應(yīng)就其訴訟請求對強(qiáng)制拆除合法性進(jìn)行審理；且由于一、二審人民法院均以劉以貴的起訴缺乏事實根據(jù)為由分別裁定駁回起訴和上訴，而未進(jìn)入實體審理，故本院亦不宜逕行作出實體裁判，而只能指令原一審人民法院繼續(xù)審理。而基于訴訟經(jīng)濟(jì)原則和一次性解決糾紛的目的，劉以貴變更訴訟請求的，一審人民法院亦可直接針對補償決定合法性進(jìn)行審理。
綜上，劉以貴具有針對強(qiáng)制拆除行為提起行政訴訟的資格，其提起的訴訟并未超過法定起訴期限。一、二審裁定認(rèn)定事實不清，適用法律法規(guī)錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十條、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終451號行政裁定；撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2015）鹽行初字第00070號行政裁定；
二、指令江蘇省鹽城市中級人民法院繼續(xù)審理。
